Voceros / 30 de junio de 2011

A examen cinco iniciativas que trajo la Constitución de 1991

Análisis de las principales iniciativas de la Constitución de 1991

 Democracia 
participativa

 Descentralización
administrativa

 Creación de
instituciones

 Mecanismo de acceso
a los derechos

 Una cultura más
heterogénea


Información complementaria

 Artículos y videos relacionados con los 20 años de la Constitución de 1991


La firma que proclamó la Constitución Política de 1991. En la imagen aparecen Horacio Serpa Uribe, Antonio Navarro Wolff y Álvaro Gómez Hurtado.
Foto tomada de la promoción del evento Simposio: una Carta Política para reinventar la democracia.

• Democracia participativa, descentralización, creación de instituciones, acceso a derechos y un nuevo concepto de cultura, puntos clave que analizan académicos de EAFIT.

• Esta es la primera de dos entregas en las que se analiza, de un lado, la actualidad del documento y, de otro, el futuro que le espera luego de 20 años de su proclamación.

La televisión nacional transmitía el mensaje en diversos horarios y por sus escasos canales: “Lo dice la Constitución y si lo dice la Constitución lo dice con la voz de todos”.

Así rezaba la frase que, hace dos décadas, se encargaba de socializar ante la opinión pública los artículos más importantes de la nueva Carta Magna que, el 4 de julio de 1991, había dejado atrás 104 años y 11 meses de un documento que quedó obsoleto ante las múltiples necesidades de una Colombia que reclamaba cambios estructurales.

El país entraba, de esa manera, al espectro de su nueva Constitución que, con 380 artículos y la promulgación de un Estado social de derecho, le daba vida a un modelo de nación más contemporáneo y heterogéneo.
 
No obstante, luego de 20 años de vigencia, a la Constitución Política de Colombia le falta, por parte del Estado, aplicación y, de la ciudadanía, conocimiento, según lo analizan seis profesores y directivos de la Universidad EAFIT, quienes desde sus respectivas áreas académicas hablan sobre las más importantes transformaciones que se establecieron a partir de la firma de la “norma de normas".

De esta manera, se analizan tópicos como la introducción de la democracia participativa, la descentralización administrativa, la creación de instituciones caso la Corte Constitucional, los mecanismos de acceso a los derechos fundamentales y el replanteamiento del concepto de cultura.

“La Constitución no se ejecuta sola. Para materializarse tiene que ser pasada a través de una red burocrática del Estado que la filtra y la interpreta”, afirma el docente Mario Montoya Brand, experto en derecho público.

¿Pero en realidad la Constitución ha cambiado a Colombia? Para Jorge Giraldo Ramírez, decano de la Escuela de Ciencias y Humanidades, la respuesta es no.

“En relación con algunos propósitos que se le atribuyeron al documento se puede decir que, al momento de su proclamación, este era un pacto de paz y a los ocho años estábamos en guerra. En lo social se aumentó la desigualdad en el territorio nacional y no ha habido una disminución significativa en pobreza”.

No obstante, ¿será culpa del documento como tal o de la compleja sociedad en la que está inmersa? Sin importar si es lo uno o lo otro, la Constitución Política que rige los destinos de Colombia nació en un momento donde el país necesitaba dar un giro que significara un cambio de rumbo.

Por eso, pensando en el futuro, los constituyentes en representación de su pueblo, dejaron, como reza en el Preámbulo de esta norma, un documento que buscó “fortalecer la unidad de la Nación y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz”.

Las cerca de 30 reformas  Jorge Giraldo Ramírez, decano de la Escuela de Ciencias y Humanidades de EAFIT, anota que la Constitución de 1991 vive en un solo temblor por cuenta de las tantas reformas realizadas. “Sucede que hasta hace dos meses hubo 29 y este gobierno tiene algunas más ya que fueron aprobadas”.

Anota, inclusive, que la Constitución de 1886 tuvo 67 reformas en 105 años, por lo que  menciona que esta (la de 1991) “le va ganando por goleada”.

Para el profesor Mario Montoya Brand, dos de las reformas más importantes hechas en estos 20 años han sido la reelección presidencial inmediata y la extradición.

“La primera fue una reforma personalizada y lesionó el equilibrio de poderes, lo que debilitó la Constitución. La siguiente dispersó el monopolio que tenía el Estado frente a la solución del conflicto armado, ya que todos los actores por fuera de la ley están pedidos en extradición o ya han sido extraditados”.

La abogada Clara Mira González menciona: “Otra reforma es la que habla de las modificaciones al régimen de transferencias en Colombia. Esta, que no ha sido una sino varias, se ha encaminado a restringir la autonomía en el gasto de las entidades territoriales por la vía de un control cada vez mayor en las regiones”.

Jorge Giraldo concluye que este es un país muy leguleyo, pues a un problema se busca una ley. “La verdad es que hay que hacer los cambios en las estructuras reales de la sociedad para los temas que resultan críticos”.

Y agrega: “se debería dejar quieta esta Constitución y más bien analizar cómo se aplica lo que no se ha puesto a funcionar y cómo se mejora lo que no está funcionando bien”.

 
 

Principales iniciativas de la Constitución del 91

Democracia participativa

Como lo expresó el constituyente Horacio Serpa Uribe, en su discurso del 4 de julio de 1991, “la democracia participativa es la columna vertebral de la nueva Constitución en lo político, pero también en lo económico y social”. Y lo dicho en esa ocasión por el hoy gobernador del departamento de Santander significó, sin duda, un avance en la manera cómo el pueblo participa en las decisiones del Estado.

Según lo explica el profesor Mario Montoya, la Asamblea Nacional Constituyente, en 1991, incorporó dentro del texto tres modelos de democracia: la directa o participativa, la indirecta o representativa y la democracia constitucional.

“La democracia representativa permite configurar el poder público del Estado. Es el derecho al sufragio y se concreta en los organismos colegiados como el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos municipales, entre otros, y cargos unipersonales”, anota el académico de la Escuela de Derecho.

Por su parte, la democracia participativa es relativamente novedosa. El plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la revocatoria del mandato, y la iniciativa popular legislativa y normativa son los mecanismos que buscan que el pueblo tome decisiones directamente y no a través de sus gobernantes.

En cuanto a la democracia constitucional, el catedrático menciona que la gente  puede tomar determinaciones que pongan en riesgo o violen los derechos fundamentales. “Ante esto hay que decir que ninguna decisión mayoritaria puede violar o poner en riesgo derechos fundamentales. Es decir, la Constitución le impone límites a las mayorías”.

En la actualidad la sociedad colombiana ejerce de forma generalizada la democracia representativa, sin embargo, cuando se habla de participación ciudadana el panorama no es tan alentador.

Así lo considera la docente Clara Mira González, de la Escuela de Derecho, al indicar que los mecanismos de participación son difíciles de usar.

“Los ciudadanos no disponen de las maquinarias políticas para poder utilizar los mecanismos y la participación corre el riesgo de ser apropiada por los partidos, que sí pueden reunir los requisitos para impulsar sus propuestas”.

De otro lado, en el tema de la pluralidad, la Constitución le dio espacio a sectores que antes no eran tan visibles en el panorama nacional. “Son agentes sociales y políticos que se institucionalizan. Están ahí los indígenas, un poco menos las negritudes, y sobre todo la izquierda ilegal urbana, que entra con los acuerdos de paz al sistema político”, dice Jorge Giraldo Ramírez, decano de la Escuela de Ciencias y Humanidades de EAFIT.

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Descentralización administrativa

En este campo, la Constitución de 1991, precisamente en algunos apartes de su artículo primero, anuncia que Colombia está organizada en forma de República unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales.

Al respecto, Jesús Botero García, docente del Departamento de Economía, menciona que la norma corrigió el sesgo municipalista hasta entonces imperante. “Consecuentemente, en el capítulo 4 del Título XII, que habla ‘de la distribución de recursos y de las competencias’, se estableció la participación de las entidades territoriales en las rentas públicas y confirmó la destinación del ‘situado fiscal’ a la financiación de ‘la educación preescolar, primaria, secundaria y media, y a la salud en los niveles que la ley señale’”.

El profesor señala, así mismo, que en la Constitución se definió la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación.

“Se estableció un esquema descentralizado de administración pública, pero en muchos aspectos las entidades territoriales no estaban preparadas para asumir los retos que esta suponía. Solo en el curso de los años se han ajustado los requerimientos y los mecanismos para permitir que el esquema funcione adecuadamente”.

Al hacer una revisión del aspecto político de este tema, Clara Mira González opina que con la descentralización administrativa llegó la posibilidad de elegir los gobernadores en cada departamento y la autonomía en el diseño de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT).

“Pero existen regiones donde dicha autonomía de gasto resulta ser más perjudicial que benéfica. Y también, los POT siguen dependiendo de los planes del gobierno central y departamental, que muchas veces definen el nivel de gastos y los principios de estos”.

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Creación de instituciones

La Carta Magna de 1991 le dio vida a instituciones como la Fiscalía General de la Nación, la Corte Constitucional, la Vicepresidencia de la República, las entidades territoriales Indígenas, la Comisión Nacional de Televisión y permitió que las intendencias y comisarías se convirtieran en departamentos. Además, le otorgó autonomía al Banco de la República.

“La suerte de cada una de estas instituciones es variable. La más exitosa es, sin duda, la Corte Constitucional, sobre todo cuando hablamos de la acción de tutela. Además es el organismo que ha permitido el desarrollo de la democracia constitucional”, analiza Mario Montoya Brand.

De la Fiscalía General de la Nación, el constitucionalista reconoce que la entidad tiene problemas serios. “Todavía es una institución muy ligada al Gobierno Nacional. Así mismo, se podría decir que depende del talante del Fiscal siendo un cargo carismáticamente ocupado. Es que cerca del 98 por ciento de los delitos en Colombia no resultan juzgados, aunque hay que decir que esto no solo depende del funcionamiento de la Fiscalía”.

En cuanto a la autonomía del Banco Central, el profesor Juan Fernando Henao Pérez, del Departamento de Economía, declara que este logro es uno de los más trascendentales en el aspecto económico que se dio con la Constitución de 1991.

“Con esta decisión se le da independencia al Banco de la República para que tome decisiones técnicas relacionadas con la inflación y las tasas de interés. Esto termina por disciplinar al Estado para que no se convierta en la caja menor del Gobierno”.

El profesor Henao Pérez reitera que, con la autonomía del Emisor, se ha conseguido bajar la tasa de inflación del 32.6 por ciento en 1990 al 3.02 por ciento en 2011, lo que permite que se aumente el consumo, la inversión extranjera y la credibilidad del sector productivo en las políticas del Banco de la República.

Y si hace falta algo en este punto es, en palabras del analista, una coordinación muy estrecha entre esta entidad y el Gobierno Nacional, lo que se lograría con la regla fiscal a partir de este año y que fue aprobada por el Congreso de manera reciente.

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Mecanismo de acceso a los derechos

Existen tres mecanismos judiciales de acceso a los derechos fundamentales que se plantearon en la Constitución de 1991: la acción de tutela, la acción de cumplimiento y las acciones populares. La primera protege los derechos constitucionales fundamentales, la segunda asegura el cumplimiento de una ley o un acto administrativo y la tercera defiende los derechos colectivos.

“La tutela cambió al país, ya que la gente la considera importantísima. Se podría decir que es la mejor manera de concretar los postulados de la Constitución”, especifica el profesor Mario Montoya Brand.

Y por esta misma línea, la profesora Clara Mira González recalca que, en este punto, la labor de la Corte Constitucional ha sido positiva, sobre todo si se tienen en cuenta los propios fallos de tutela, mecanismo de protección de derechos. Eso sí, insiste en que todavía falta mucho activismo judicial en m​ateria de derechos sociales, donde la Corte no se ha arriesgado lo suficiente.

A su vez, Mario Montoya Brand considera que en la aplicación de estos mecanismos se encuentran algunas fallas luego de 20 años.

“Cuando hablamos de tutela esta no es indemnizatoria y no es preventiva. Además, esta no tiene efectos en el sistema, por ejemplo, cerca del 70 por ciento de las tutelas que se instauran en el país están relacionadas con la seguridad social. Y aunque la mayoría las pierde el ciudadano, las que se ganan no causan un cambio que mejore el funcionamiento de dicho sistema”.

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Una cultura más heterogénea

Juan Luis Mejía Arango, rector de EAFIT y exministro de Cultura de Colombia, indica que las transformaciones culturales, a partir de la Constitución de 1991, comenzaron con el artículo 7, mediante el cual el Estado reconoce la diversidad.

“Con la Carta Magna, hay un gran cambio, pues la Constitución de 1886 no menciona la palabra cultura, aunque se tiene una concepción implícita”.

Para el directivo, a pesar de que no había una norma expresa sobre la cultura, la Constitución pasada, y por lo tanto la concepción del Estado y de la Nación, se concebían como la de una sociedad homogénea y blanca.

Mejía Arango recuerda que en los años 80 esa concepción empezó a desvanecerse. “Las ciencias sociales comienzan a decir que esa identidad y esa homogeneidad no existen. Es que desde la antropología, la sociología, la nueva historia y los estudios regionales se comentaba que esta era una sociedad diversa y compleja que no se puede asociar con términos homogéneos”.

Así, uno de los grandes cambios que trajo la Constitución fue decir que Colombia no era homogénea. “Eso incluye una complejidad muy grande, pues implica barajar ideas de nuevo en materia constitucional porque esa diversidad considera derechos”.

Y eso, comenta, no es fácil. “Ahí surgen artículos como el décimo, donde se dice que el castellano es el idioma oficial, pero se reconoce que las lenguas y dialectos de los grupos étnicos son también oficiales en sus territorios”.

Esto implica que hay una forma de actuar del Estado de una forma distinta, por ejemplo en la educación. “Si en tu territorio es oficial tu lengua eso implica que tu educación debe ser en esa lengua. O la justicia, que es uno de los temas más profundos. ¿Por qué si mi lengua nativa no es el castellano, me juzgan en castellano?”.

En palabras del Rector de EAFIT eso está en contra de los derechos, de manera que tiene unas cargas de profundidad inmensas y tal vez ese sea uno de los campos de transformación del Estado colombiano más importantes que contempla la Constitución.

Además, explica que el artículo 27 de los Derechos del Hombre dice que toda persona puede participar en una cultura, de lo que se desprenden otros beneficios colectivos como el derecho a la identidad, a la etnia, a la lengua e inclusive al subsuelo y al cielo.

“En este proceso el legislativo se ha quedado corto y ha sido la Corte Constitucional la que ha dotado de contenido a esos derechos que se desprenden de la Constitución de 1991”.

En jurisdicciones indígenas, por su parte, la Corte Constitucional ha reconocido que las comunidades étnicas tienen derecho a aplicar sus propias normas con un límite, que son los derechos humanos.

“Hemos hechos esfuerzos para que la institucionalidad colombiana se adapte y reconozca esa diversidad. Pero hay que entender otra forma de diversidad, mucho más compleja, en la que la sociedad tiene otros retos. Se habla, entonces, de los derechos de grupos como los LGBT, que no deben ser marginados por tener una concepción diferente”.

En conclusión, para el exministro, a Colombia le falta mucho en el tema de aplicabilidad del concepto de cultura, aunque sí ha ido avanzando en reconocerse como diversa.

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Información complementaria

Discursos de proclamación de la Constitución Política de 1991
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Antonio Navarro Wolff

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