Mirada crítica al apartado macroeconómico del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, “Pacto por Colombia, pacto por la equidad”

Las comisiones económicas del Senado y de la Cámara de Representantes acaban de aprobar la mayor parte de los artículos del proyecto sobre el Plan de Desarrollo 2018-2022, compuesto originalmente por 183 artículos en el que sus pilares son la legalidad, el emprendimiento y la equidad. En este último punto la gran apuesta de corte social que se vislumbra en el documento, además de su alineación con los Objetivos del Desarrollo Sostenible (ODS), es la reducción de la pobreza monetaria en 5,9% al 2022 (del 26,9% en 2017 a 21,0%), porcentaje que en cifras absolutas significa 2,9 millones menos de pobres en el país. Adicionalmente el gobierno establece el objetivo de reducir la pobreza monetaria extrema en tres puntos porcentuales al 2022 (de 7,4% a 4,4%), lo que equivaldría a 1,5 millones menos de pobres extremos. En esta misma dirección, en el plan también se propone el objetivo de reducir la pobreza multidimensional del 17,0% en 2017 a 11,9% en 2022 reducción equivalente a 2,5 millones menos de pobres multidimensionales.

Para el efecto tanto el diagnostico como los objetivos de desarrollo y las estrategias para alcanzarlos, aparecen diseminados en 28 capítulos (1660 paginas), correspondientes a tres pactos estructurales, trece transversales y nueve pactos de productividad y equidad, para un total de 25 pactos, cada uno correspondiente a un capítulo del documento. El capítulo Consistencia macroeconómica, fiscal y de resultados económicos y sociales es el número 26 en tanto que el Plan plurianual de inversiones y las Metas y cumplimiento de los objetivos del desarrollo sostenible son, en su orden, los capítulos 27 y 28.

En la dirección de reducir la pobreza en las modalidades mencionadas (monetaria y multidimensional) y en la de propender por la mayor equidad, por supuesto, el plan presupone la implementación de estrategias que reactiven la economía al elevar el crecimiento del PIB del 2.7% en 2018 al 4.5% en el 2022. La idea de que dicho crecimiento sea sostenible en el tiempo y pueda cumplir con las ambiciosas metas que en materia de pobreza se han mencionado, es sustentada con acciones de corte transversal como la sostenibilidad ambiental, la ciencia, la tecnología e innovación, el transporte y la logística, la transformación digital, la eficiencia de los servicios públicos, los recursos minero-energéticos y la “Economía naranja”.

En este sentido, en el Plan plurianual de inversiones (capitulo 27), se proponen inversiones para los próximos cuatro años por 1.100 billones de pesos, de los que la mitad serían destinados al pacto por la equidad. Estos montos de inversiones sumadas a las inversiones del sector privado incrementarían tanto la formación de capital, como los aumentos en la productividad multifactorial que conducirían a la economía colombiana a que su crecimiento potencial retornara al nivel del 4,1% hacia el 2022, desde el actual 3,3% de los últimos años.

Un vistazo general a los fundamentos macroeconómicos del plan, permitirá contextualizar su análisis en dicha materia. En efecto, el plan comprende cinco acciones claves, a saber: en primera instancia, se tienen los asuntos de carácter macro que conciernen al estado como lo son, por un lado, la mencionada aceleración del crecimiento económico, que se sustenta en la demanda privada, en un contexto internacional favorable y en la diversificación productiva, la innovación tecnológica y el emprendimiento y, por el otro, en la responsabilidad fiscal para mantener los logros sociales, mediante el fortalecimiento de la institucionalidad fiscal (Marco fiscal de mediano plazo, Marco de gasto de mediano plazo, y Regla fiscal).

En segundo lugar, se tienen tres apuestas de política que, podría decirse, le conciernen tanto al estado como al sector privado. Ellas son, la equidad de oportunidades y reducción de la pobreza; el fortalecimiento de la productividad y la innovación; y el fortalecimiento del ahorro y la inversión. Las dos primeras, equidad de oportunidades y reducción de la pobreza y el fortalecimiento de la productividad y la innovación, son apuestas que, si bien le corresponden al estado, al estar soportadas en el emprendimiento, en la productividad y en la focalización del gasto social, este último con programas como familias en acción, primera infancia, adulto mayor y, jóvenes emprendedores, también son competencia del sector privado, si tenemos en cuenta tanto los alivios tributarios que le concede la ley de financiamiento, recientemente implementada, dada la generación de empleos productivos que se deberían desprender de dicha ley, como los incrementos en productividad e innovación que se deben procurar desde el sector empresarial con miras a elevar su competitividad ¹ .

Por su parte el fortalecimiento del ahorro y la inversión, es una acción conjunta que se implementará mediante esfuerzos del sector público, a través de su mayor ajuste en el gasto, especialmente en el de funcionamiento, mediante la reingeniería que pretende realizar en el gobierno con miras a incrementar su eficiencia, y del sector privado por la vía del fortalecimiento del mercado de capitales de tal forma que se permita un mayor acceso de la población a los fondos de ahorradores y a las operaciones digitales, tareas aunadas al crecimiento del ahorro pensional, dado el incremento del empleo formal que se generaría con el crecimiento promedio presupuestado del 4.1% del PIB, en la vigencia de la actual administración.

Ahora bien, al analizar tales fundamentos se generan algunas preocupaciones en relación con el crecimiento económico y la consecución de las metas de reducción de la pobreza. En el caso de los supuestos macroeconómicos para los próximos cuatro años, el hipotético precio de US$70 por barril de petróleo para el cuatrienio que se considera en el plan, luce bastante optimista, aunque los demás supuestos que se observan en el siguiente cuadro parecen sensatos, de acuerdo al acontecer reciente de nuestra economía en materia inflacionaria y del acontecer económico internacional en el tema del crecimiento mundial.

Cuadro 1. Supuestos macroeconómicos del Plan de Desarrollo 2018-2022

En relación con las proyecciones de demanda, también inquieta el comportamiento exportador cuando se vaticina un crecimiento promedio de las ventas externas del país, en algo más de tres puntos porcentuales (del 3,8% en el escenario base de la simulación, al 5,8% promedio en el periodo 2018-2022, que es el resultado de agregar los choques de política que seguidamente se comentan), con un escenario aparentemente favorable en materia de crecimiento de los socios comerciales. La preocupación está fundamentada, nuevamente, en el exagerado optimismo que reina en el plan, desde la óptica de los precios del crudo porque, si bien se espera una recuperación de las exportaciones de bienes no tradicionales, su crecimiento tendría que ser ampliamente significativo para compensar el incierto comportamiento de los ingresos petroleros en particular y del total de las exportaciones en general ² .

De manera que se proyecta un crecimiento del PIB del 4,1% promedio en el cuatrienio 2019-2022 que, como se anota en el documento, estará fundamentado en la demanda interna, para poder compensar el panorama exportador (demanda externa) comentado. En este sentido, un aspecto a resaltar es que el mayor esfuerzo para generar la dinámica que se necesita en la demanda interna, se debe centrar, como lo anota el plan, en el consumo privado, pues el gasto del gobierno continuaría con el ajuste requerido para que las finanzas públicas se adecuen a la regla fiscal en aras de, como mínimo, mantener una calificación de la deuda colombiana que permita el ingreso de flujos externos de capital por la vía del endeudamiento y, sobre todo, por la de la inversión, sin los gravosos costos financieros y de política, que se deprenden de los altos déficits fiscales.

El inconveniente es que este mayor consumo deberá basarse en un considerable ingreso soportado a su vez en la generación de empleo formal suficiente, hecho que no se vislumbra claramente dadas las expectativas de crecimiento de la gran mayoría de los analistas ajenos al gobierno, y ello, aunque la expectativa de crecimiento del plan para el 2018, se materializó enteramente, de acuerdo a las cifras recientes entregadas por el DANE. En nuestro caso, el Grupo de Coyuntura Económico de la Universidad EAFIT, en su informe del primer semestre de 2018, había proyectado un crecimiento del PIB colombiano del 3,2% para este 2019³ .

Cuadro 2. Proyecciones de demanda 2018-2022

Fuente: Elaboración del autor con base en DNP, 2019.

El optimismo pareciera ser de mayor insensatez cuando, desde el escenario base de las llamadas apuesta de política (crecimiento proyectado por el FMI del PIB del 3,3% promedio en el periodo, que es similar a las estimaciones del crecimiento potencial de nuestra economía), se propone un choque petrolero en el que el precio del barril se elevaría a US$75. Adicionalmente, la incertidumbre se acrecienta cuando el plan argumenta un choque adicional de productividad de los sectores agroindustriales del 7,5% durante el periodo vigente, sobre todo cuando se habla de sectores que serían susceptibles de industrializarse.

Cuadro 3. Escenarios de apuestas de política

Así que, en el tema de las ventas externas del país al resto del mundo, las expectativas de su crecimiento en la magnitud señalada (3,4% promedio para el periodo 2019-2022), inquietan sobre manera, dada la significativa participación que en ellas tiene el petróleo y la incertidumbre que se cierne alrededor de su precio. En consecuencia, insistimos en la necesidad de que las exportaciones no tradicionales, y dentro de estas las industriales, tendrían que tener un comportamiento espectacular, hecho que solo sería factible mediante una profunda revolución productiva en el que la mayor competitividad de estos productos, condujera al logro del añejo anhelo de la diversificación de la canasta exportadora del país, tan promocionado en la gran mayoría de los diferentes planes de desarrollo que han propuesto los diferentes gobiernos, más aun desde que el país se concientizó del riesgo que se corre en materia de generación de recursos externos propios, cuando se depende de uno o de unos pocos productos exportables que tienen el agravante de la alta volatilidad de en sus precios y escaso valor agregado.

En suma, se precisa anotar que los resultados de las simulaciones económicas que se realizan en el plan son altamente optimistas tanto por el lado del crecimiento y, consecuentemente por el del mercado laboral, como por el de la demanda externa. El siguiente cuadro evidencia un incremento del PIB, ya mencionado del 4,1% del PIB en el periodo analizado, al agregar los efectos de los cinco choques aplicados al escenario base de crecimiento del 3,3% del FMI. Este comportamiento impactaría, como es de esperarse, los recaudos fiscales, el empleo y, por esta senda, la pobreza y la equidad.

En el tema fiscal, los mencionados recaudos se incrementan de 17,5% de porcentaje del PIB en el escenario base al 18,6% del PIB, en el conjunto agregados de los escenarios. Por su parte, la tasa de desempleo mejoraría al reducirse de 9,3% en 2018 al 7,9% en 2022, en cuyo resultado habría que destacar la generación de los empleos formales e informales que detalla el plan, y con ello la reducción de la pobreza. En efecto los choques conjuntos generarían 1.165.000 empleos adicionales de los que 692.000 serían empleos formales y 473.000 informales lo que arrojaría una reducción en la tasa de desempleo en 1.4%, mejorando tanto los indicadores de pobreza (moderada y extrema), como el medidor de inequidad (coeficiente de Gini).

Cuadro 4. Resultados consolidados de los cinco choques, desde el escenario base