Los planes de desarrollo local, luego de ser establecidos por la Constitución de 1991 que creó este instrumento de planificación territorial, han permitido a los gobiernos locales identificar sus principales problemas públicos, crear políticas y definir objetivos, metas y programas de cara al futuro de las ciudades. Por estos días se diseña esa hoja de ruta para la Alcaldía de Medellín a cargo del reciente posesionado alcalde Daniel Quintero Calle, que luego deberá ser debatida en el Concejo de la ciudad.
Para orientar ese documento, Medellín Cómo Vamos —alianza interinstitucional en la que participa EAFIT— creó un
kit de planeación en el que se destacan siete asuntos que no pueden faltar en el Plan: Cierre de brechas; Ejercicios de planeación a largo plazo; Agenda de Objetivos de Desarrollo Sostenible de Medellín; Sistema de evaluación de impacto de políticas, programas y proyectos; Proyecciones más acertadas de ingresos y gastos; Diez grandes retos de Medellín al año 2030; y La voz ciudadana a través de las diez propuestas más demandadas en temas clave para la calidad de vida.
Santiago Leyva Botero, doctor en Administración Pública de la Universidad de Lancaster (Inglaterra) y profesor del Departamento de Gobierno y Ciencias Políticas de EAFIT, es uno de los asesores técnicos del programa Medellín Cómo Vamos. En esta entrevista se refiere a la construcción de los planes de desarrollo y su ejecución.
¿De qué se trata el kit?
Medellín Cómo Vamos ha generado recomendaciones y observaciones al diseño del plan de desarrollo en los últimos cuatro períodos. Se dijo que sería interesante no esperar a que el plan estuviera formulado sino participar en el proceso. Se optó por elaborar un kit que tiene un conjunto de elementos que ayudan a aportar claridad en las metas y las prioridades a mediano y largo plazo. Más que poner agenda lo que hace es recolectar y ordenar lo que ya existe. El kit recoge el ejercicio de las metas de desarrollo sostenible de los ODS, los ejercicios de planificación a mediano y largo plazo, las políticas públicas para que el plan de desarrollo no vaya a espaldas de las metas, sino que se construya sobre esos lineamientos. Es para recordar a la ciudad los asuntos donde hay brechas más grandes, en asuntos de género, étnicas y etarias que deben ser la prioridad. Un asunto crucial es que la manera cómo se va refinando la actividad de gobierno es evaluando los programas anteriores para aprender y construir sobre lo construido.
¿De qué manera se vinculan las comunidades en esa construcción?
El kit incluye las prioridades de ciudadanos que Medellín Cómo Vamos examina una vez al año. Se les pregunta a los ciudadanos cuáles son las prioridades, las mayores necesidades y problemas, sus percepciones de la calidad de vida. En ese contexto, en este kit se incluye la voz ciudadana a través de lo que podríamos llamar las diez demandas de la ciudadanía por la calidad de vida. Es muy interesante porque es una visión global de lo que la gente está pidiendo y eso nos sirve para entender que para la ciudadanía es más importante hoy en día las políticas de empleo o de salud que, por ejemplo, las políticas de seguridad.
¿Cómo se construye o qué se tiene en cuenta para un plan de desarrollo?
No hay una sola fórmula. Hay una serie de mandatos, pero varias maneras de desarrollarlos. El plan de desarrollo tiene que tener primero una serie de elementos con objetivos y metas. Tiene que tener, claramente, un conjunto de programas donde se defina la manera como se van a resolver los problemas públicos. Un plan de desarrollo termina siendo muy importante para la administración porque es la guía que vincula la acción y las prioridades políticas con las actividades administrativas y el presupuesto. Y realmente es la carta de navegación de un gobierno, en el caso de una alcaldía a gobernación.
¿Cuáles son los retos que se identifican en la construcción del actual plan?
Siendo un documento tan importante se elabora en un tiempo demasiado corto. Y, además, se corre el riesgo de generar unas discontinuidades en el desarrollo e implementación de las políticas públicas. Hay países donde la figura del plan de desarrollo no existe, lo que hay es la organización por políticas públicas. Entonces hay un conjunto de políticas aprobadas con unos recursos, cronogramas y unos planes de implementación. El accionar completo del gobierno está definido por ese conjunto de políticas. En Colombia tenemos una figura mixta y hemos ido incursionando en el mundo de las políticas públicas.
La construcción del plan de desarrollo tiene una participación activa del sector académico. ¿Cuál es la importancia de la universidad en este proceso?
Hay diferentes maneras de hacer un plan de desarrollo. La ley no entra a ese nivel de detalle. En este caso la Alcaldía contrató a la Universidad Nacional-sede Medellín y a la Universidad de Antioquia para que sean los operadores en la construcción del plan. Es una manera de hacerlo muy válida, es importante vincular el conocimiento de las universidades. Ha habido otras alcaldías que, por ejemplo, priorizan el papel de los servidores públicos internos, lo que también es un asunto muy importante.
¿Cómo ha sido la gestión pública y la ejecución de los planes de desarrollo en Medellín?
Creo que la ciudad ha tenido unos avances muy importantes. El hecho es que, si queremos seguir mejorando la gestión de la ciudad, debemos realmente tener más información en términos de evaluación de políticas y generar un sistema de indicadores mucho más claro. Uno puede ver unos procesos generales de superación de brechas, pero es difícil tener esa información de evaluación de políticas y ver hasta dónde en el largo plazo se van superando problemas estructurales. En Medellín los planes de desarrollo a cuatro años nos dieron lo que podían dar para ordenar la ciudad. Nos dieron, sobre todo, la capacidad de mejorar un conjunto de coberturas en educación, en salud, en seguridad e infraestructura. El problema es que entramos en una nueva era, en la que una vez superados los problemas de coberturas básicas, necesitamos actuar con muchísima más filigrana en los problemas públicos. Y eso solo se hace si orientamos la visión de la Alcaldía hacia la visión de políticas públicas.
¿En qué contexto nacen los planes de desarrollo?
Los planes de desarrollo nacionales vienen desde muy atrás. Comienzan en la década del cincuenta con la Misión Currie (La misión del economista Lauchlin Currie, que impulsó las políticas de planeación) y básicamente con la modernización del Estado que inicia con el Frente Nacional. A nivel local los planes de desarrollo son más novedosos. Propiamente el primer esfuerzo de plan de desarrollo municipal, como lo conocemos hoy, se hizo en el año de 1994 en Medellín respondiendo al mandato de la Constitución de 1991.
¿Qué es un plan de desarrollo?
Un plan de desarrollo es un documento orientativo que define un conjunto de objetivos y metas en distintas áreas sectoriales, así como un conjunto de programas que pueden ayudar al gobierno a alcanzar esos objetivos y metas. En ese sentido, propone un conjunto de políticas que orientan la acción del Estado en un plazo de cuatro años. Es importante enfatizar sobre los problemas públicos que se pretende intervenir con los mecanismos o instrumentos de intervención pública.
¿Qué cambió con esta reforma en la planeación de las ciudades?
Lo que ha cambiado en la administración de municipios y ciudades en Colombia es que a partir de los años ochenta con el acto legislativo 01 de 1986 de la elección popular de alcaldes y la Constitución de 1991 se logra estabilizar el periodo de las administraciones. Inicialmente dos, luego tres y ahora cuatro años. Y a la par se define que los alcaldes deben tener un plan de desarrollo. Hay un dato interesante: entre 1950 y 1980, Medellín tuvo más de 40 alcaldes. Esos alcaldes hacían proyectos e intervenciones, pero no tenían una visión global o un plan desarrollo propiamente. A partir de 1994 hay un esfuerzo más consciente de tener alcaldías con planes de mediano plazo, que se han ido refinando en el tiempo.
¿Cómo han impactado estos planes en el desarrollo local?
Han sido muy positivos en la medida que han permitido darles un escenario de mayor cohesión y más largo plazo a las políticas. Sin embargo, no quiere decir que todo esté hecho, hay un conjunto de problemas y retos que aún son necesarios resolver. Es muy importante poner el ojo para que este nuevo plan de desarrollo entienda las dinámicas.
Ley orgánica que reglamenta los planes de desarrollo
El profesor Santiago Leyva explica que la Constitución de 1991 en el artículo 339, capítulo segundo, incluye una sección 'de los planes de desarrollo' que especifica que los planes de desarrollo se componen por una parte general que consta de objetivos, metas y programas, así como un plan de inversiones. Y también especifica una ley orgánica, que es la ley 152 del 1994, que da mayor detalle de cómo se van a desarrollar las etapas de estos planes. “Cabe destacar que en este artículo se especifica que no solamente la Nación tendrá planes de desarrollo, sino también los gobiernos locales, las gobernaciones y las alcaldías. Esto fue una novedad de la Constitución de 1991”.
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Alejandro Gómez Valencia
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