Es un honor para mí celebrar el bicentenario de la independencia de Antioquia con unas reflexiones sobre la contribución del departamento y de muy distinguidos antioqueños a la construcción y consolidación de la hacienda pública en el país.
Han sido muchos los personajes oriundos de Antioquia que, a través de las décadas, han ayudado a forjar la prosperidad económica que se vive hoy. Pero entre las muchas áreas de la economía en las que se ha destacado esa visión y esa audacia antioqueña, quisiera resaltar hoy, dada mi responsabilidad actual, la importancia de Antioquia para el manejo de la política fiscal.
Considero que la capacidad fiscal de un Estado es quizás el mayor determinante del desarrollo de cualquier país, tesis magistralmente desarrollada en el libro State Capacity de los profesores Persson y Beasly.
Isaac Newton escribió un frase célebre que dice: "Si he logrado ver más lejos, es estando parado sobre hombros de gigantes". Esta frase captura muy bien lo que ha hecho este Gobierno en materia fiscal y tributaria. No se ha hecho más que inspirarse en la labor y en las ideas de aquellos gigantes que marcaron con su labor la política fiscal de Colombia, que la mejoraron, que la modernizaron, que la hicieron más justa.
Este Gobierno se ha apoyado en ese legado para hacer reformas que profundicen aún más esa labor, para seguir haciendo de Colombia ese país justo y moderno con el que se sueña.
Quisiera, entonces, recopilando brevemente lo que han sido estos 200 años de política fiscal, rendir un sentido homenaje a esos gigantes antioqueños que me precedieron en la cartera de Hacienda, cuya inmensa labor sigue beneficiando a cada uno, en cuyos ideales hemos encontrado la inspiración para impulsar las reformas de este Gobierno.
La Hacienda Pública en Colombia comenzó con la independencia y, en ese momento, heredó de la Colonia un sistema tributario regresivo que afectaba negativamente la actividad económica. Todos los indígenas debían pagar un impuesto fijo independiente de su nivel de ingreso. Con el impuesto a la avería, se gravaba el comercio marítimo con tarifas altas.
La agricultura y la minería debían pagar el 10 y el 20 por ciento de su producción a través de los impuestos del diezmo y el quinto. Además, todas las personas nombradas en cargos y oficios públicos tenían que, por un año, pagar la mitad de sus ingresos. Existían también la alcabala, un impuesto a todas las transacciones de bienes de la economía; y la bula, que pagaba cada ciudad a la corona española. Adicionalmente, el Estado recibía grandes rentas de los monopolios estatales del tabaco y el aguardiente. En fin, todos estos impuestos frenaban la economía, pues habían sido establecidos sin ningún reparo por el impacto que estos tenían en el crecimiento económico.
En los años siguientes a la independencia, durante la Gran Colombia, se intentó promover reformas modernistas para desmontar todos esos tributos perjudiciales y, en su lugar, establecer un impuesto directo a la renta, que es tributo más equitativo. En ese momento el país atravesaba una situación caótica y se necesitaba urgentemente aumentar el recaudo tributario para financiar la guerra de liberación del Perú.
En otras palabras, el país no se podía dar el lujo, ni de desmontar los tributos que ya existían, ni de experimentar con un nuevo sistema fiscal que, probablemente, reduciría los ingresos por unos años mientras se implementaba. Finalmente, lo que se hizo en ese momento fue aliviar la carga tributaria del comercio interno para dinamizar la economía, pero el sistema tributario continuó siendo regresivo y proteccionista (Restrepo, 2012). Es importante anotar que la guerra que Bolívar libraba en Perú representó el 75 por ciento del gasto fiscal en 1826 y originó una contrarreforma en los años siguientes que revivieron, temporalmente, la alcabala y otros tributos.
Después de ese intento fallido por modernizar el sistema fiscal durante la Gran Colombia, el país tardó un siglo en implementar el impuesto a la renta, cuya ausencia generó gran inestabilidad fiscal. ¿Por qué? Durante esos primeros 100 años, Colombia fue desmontando poco a poco los nocivos tributos heredados de la Colonia y, en consecuencia, pasó a depender cada vez más de los ingresos de aduanas.
Hacia comienzos del siglo XX las aduanas aportaban el 70 por ciento del ingreso tributario (Restrepo, 2012). La volatilidad del ingreso por aduanas se convirtió en una amenaza para la estabilidad fiscal, puesto que cualquier conflicto, interno o en el exterior, o cambios bruscos en los precios de las exportaciones que, a su vez cambiaba la capacidad de importación, afectaba de forma dramática los ingresos fiscales del Estado.
Alfonso López Pumarejo, al empezar su mandato en 1934, hizo famosa una frase que decía que él iba a demostrar que el país se podía gobernar sin Esteban Jaramillo.
Así, después de un siglo de hacienda pública, el país viviría una situación fiscal tan precaria como aquella que enfrentó después de la independencia. La Guerra de los Mil Días generó una gran crisis fiscal en 1998 y la impresión de moneda produjo una inflación de 300 por ciento en 1903.
En este contexto de debilidad estructural en el fisco de Colombia, aparece la persona que, tal vez, más contribuyó a la hacienda pública del país en toda su historia. Se trata de Esteban Jaramillo, oriundo de Abejorral (Antioquia). Fue ministro del Tesoro entre 1919 y 1920, y dos veces ministro de Hacienda, entre 1927 y 1929, y luego entre 1931 y 1934. Discípulo de grandes economistas franceses y norteamericanos fue quién, finalmente, logró instaurar de forma permanente un impuesto directo a la renta en Colombia.
Le tomó muchos años de pedagogía socializar los beneficios de ese impuesto y, tras la publicación de su célebre libro La Reforma Tributaria, Jaramillo logró consagrarlo en la Ley 56 de 1918 (Restrepo, 2012). Más tarde fue mejorado con reformas tributarias en 1927 y 1935, y, al cabo de un tiempo, se convirtió en el impuesto más importante del país. Jaramillo ya había anticipado el valor que el impuesto a la renta tendría en el futuro, pues en 1919 escribió lo siguiente: "Este impuesto que grava a cada uno según su capacidad, que sirve también a un ideal financiero como un ideal social (…) llegará a ser en Colombia fuente de desahogo fiscal y elemento de gran valía para poner al gobierno en capacidad de darle un impulso al progreso del país" (Jaramillo, 1919). La gestión de este ilustre antioqueño cambió para siempre la historia de la política fiscal de Colombia.
No solo por impulsar el impuesto a la renta, que sentó las bases de la estabilidad fiscal que hoy se conoce, sino también por otras políticas audaces en tiempos de crisis. Al final de la Primera Guerra Mundial, cuando el país no encontraba préstamos en el exterior, implementó las cédulas de tesorería, un tipo de bonos de bajo monto que cualquiera podía comprar, y así el Gobierno pudo acceder, por primera vez, a un mercado de deuda interna y superar la crisis.
El impuesto a la renta y el IVA, ambos instaurados por antioqueños, le dieron la posibilidad al país de aplicar algunas políticas económicas que definieron el último siglo; la descentralización y la apertura comercial.
El impuesto a la renta y el IVA, ambos instaurados por antioqueños, le dieron la posibilidad al país de aplicar algunas políticas económicas que definieron el último siglo; la descentralización y la apertura comercial.
pública moderna. Por ejemplo, él propuso que el Estado debería ser el único en poder imprimir dinero, cinco años antes de que se creara el Banco de la República por recomendación de expertos internacionales. Promovió también el rol activo que debía jugar este banco durante las crisis, 20 años antes de que lo recomendara la misión Currie del Banco Mundial (Restrepo, 2012).
Alfonso López Pumarejo, al empezar su mandato en 1934, hizo famosa una frase que decía que él iba a demostrar que el país se podía gobernar sin Esteban Jaramillo.
La genialidad de Jaramillo fue complementada por Francisco de Paula Pérez, otro ilustre antioqueño nacido en Entrerríos, quien fue nombrado ministro de Hacienda en cuatro oportunidades, dos veces entre 1929 y 1931, y otras dos veces entre 1945 y 1947. Mientras las grandes contribuciones filosóficas de Jaramillo se destacan por el lado del recaudo fiscal, es decir en la forma cómo se deben recaudar los ingresos del Estado, las de Pérez se destacan por el lado del gasto público, en cómo se deben manejar e invertir los ingresos del Estado.
Pérez recalcó siempre la rigurosa elaboración y seguimiento del presupuesto, y promulgó la priorización y prudencia del gasto público. Además, sentó las bases conceptuales de la descentralización, en que el Gobierno Nacional debía transferir recursos a los gobiernos de las regiones. Algo clave que él decía, en ese sentido, era que no se podía descentralizar solo los recursos, sino también la capacidad humana y administrativa para manejar esos recursos.
Tanto Jaramillo como Pérez promulgaron, siempre, el verdadero equilibrio fiscal, en el que los gastos corrientes no deben sobrepasar los ingresos corrientes, un concepto muy característico de la mentalidad de los hogares antioqueños y que captura la esencia de la regla fiscal implementada por este Gobierno. Sucediéndose el uno al otro en el Ministerio de Hacienda, hicieron frente a la Gran Depresión y la guerra contra el Perú. Entre 1931 y 1934, por primera vez en la historia del país, se implementaron políticas contracíclicas, es decir, se aumentó el gasto público para contrarrestar la desaceleración del sector privado, algo que ahora es un ingrediente fundamental de la política económica moderna.
También consiguieron financiar la guerra contra Perú a través de impuestos y préstamos, con lo que dejaron atrás la impresión de dinero que había caracterizado los gobiernos del siglo anterior (Restrepo, 2012). El ejemplo modernista de aquellos gigantes antioqueños, y su temple para afrontar los momentos de crisis fue seguido por muchos otros a través del siglo.
Los aciertos fiscales de Jaramillo y Pérez sentaron la base para que a partir de 1936 y hasta la década de los sesenta, el país disfrutara de un alto crecimiento económico. Este periodo se caracterizó por el aumento de los ingresos fiscales del impuesto a la renta, que pasaron de menos del 0.5 por ciento al 4 por ciento del PIB y contó con la contribución de varios eminentes hacendistas antioqueños.
Se destaca la labor de Hernando Agudelo Villa, quien mantuvo un superávit del sector público no financiero (SNPF) durante todo el periodo en que fue ministro de Hacienda entre 1958 y 1961, a pesar de que el país enfrentaba una gran reducción en el precio del café, principal producto de exportación en ese entonces.
Lo que demuestran estos 200 años es que el sistema fiscal colombiano, que es hoy uno de los más sólidos del mundo, tiene un sello distintivamente antioqueño.
Más adelante, Rodrigo Botero Montoya, ministro de Hacienda entre 1974 y 1976, y nacido en Medellín, impulsó una reforma que terminaría con la política de sustitución de importaciones y le daría un viraje al modelo económico del país hacia el modelo que se conoce hoy. Buscó generar mayor equidad en el impuesto a la renta, pues redujo las tarifas de las personas de ingresos bajos y medios, y aumentó la tarifa para las personas de mayores ingresos, con lo que estableció también tributos por ganancias ocasionales. De igual manera, simplificó el impuesto de renta a las empresas para facilitar el recaudo y reducir la evasión fiscal. Ahora bien, el sistema fiscal actual en Colombia se sostiene sobre dos pilares. Uno es el impuesto a la renta que, como dije antes, fue instaurado por primera vez gracias a la gestión de Esteban Jaramillo. El segundo pilar del sistema actual es el IVA, o impuesto al valor agregado. Entre esos dos impuestos se recoge la gran mayoría de ingresos fiscales del país.
El IVA fue introducido en el país a través de la Ley 9 de 1983, durante el Gobierno de Belisario Betancur Cuartas, y quien tuvo como ministro de Hacienda a otro antioqueño, Édgar Gutiérrez Castro, entre 1982 y 1984. Cuando tomaron posesión de sus cargos en 1982, tuvieron que enfrentarse a uno de los peores déficits fiscales que vivió el país en siglo XX (el déficit de SPNF en 1983 fue del 7.4 por ciento del PIB). Entonces decidieron impulsar una reforma con la que el impuesto a las ventas pasó a ser el IVA.
Solo con ese cambio lograron aumentar el recaudo de este impuesto en casi 50 por ciento, de un año a otro, algo realmente admirable. Además, esa reforma también modernizó los impuestos regionales y mejoró el impuesto a la renta (Junguito & Rincón, 2007). La situación, en ese momento, era tan seria, que luego el Gobierno Betancur tuvo también que hacer más reformas en 1985, algunas de estas muy valientes, que requirieron una gran austeridad en los gastos del Gobierno. Esto fue criticado en su momento, pero logró sacar al país de esa crisis fiscal tan compleja.
El impuesto a la renta y el IVA, ambos instaurados por antioqueños, le dieron la posibilidad al país de aplicar algunas políticas económicas que definieron el último siglo; la descentralización y la apertura comercial. ¿Por qué? En el caso de la descentralización, que comenzó formalmente en 1968 y se consagró con la Constitución de 1991, supuso mayores gastos fiscales para el Gobierno, pues se destinaron cada vez más recursos a las regiones.
Eso fue posible gracias a un mayor recaudo fiscal recibido por el impuesto a la renta y el IVA. Algo parecido ocurrió con la apertura comercial. En 1991 el país redujo, en gran medida, sus tarifas aduaneras y esto naturalmente redujo de manera muy importante el recaudo fiscal por aduanas. ¿Y cómo se compensó esa disminución de ingreso fiscal? Con un aumento progresivo en el IVA de 10 por ciento en 1990 a 16 por ciento en 1995.
Es así como, a diferencia del primer siglo de hacienda pública en el país, durante los segundos 100 años se logró aumentar, exponencialmente, los ingresos tributarios. De la mano del ingreso a la renta y el IVA, el recaudo fiscal de Colombia creció del 2 por ciento del PIB en 1918 al 17 por ciento hoy en día. Termino mencionando la crisis económica de 1999, tal vez la más grave desde la Gran Depresión y la que está aún fresca en la memoria.
Más que la crisis es de destacar la valiente labor de Juan Camilo Restrepo al frente del Ministerio de Hacienda, entre 1998 y 2000, para sanear las críticas finanzas públicas y sortear la situación del sector financiero. El liderazgo de Restrepo, nacido en Medellín, permitió implementar difíciles reformas que implicaron una fuerte austeridad, pero que lograron minimizar los efectos de la crisis, rescatar la credibilidad del país ante los organismos internacionales y ponerlos nuevamente en una senda de crecimiento. Además, puso en marcha el proceso para adelantar reformas estructurales para modernizar las transferencias regionales y la regulación del sector financiero, luego impulsadas por el hoy presidente Santos.
Reformas que proporcionaron al país la estabilidad macroeconómica y financiera que en la última década han representado una base sólida y fundamental para el desarrollo de Colombia. En conclusión, lo que demuestran estos 200 años es que el sistema fiscal colombiano, que es hoy uno de los más sólidos del mundo, tiene un sello distintivamente antioqueño.
Este Gobierno ha intentado apoyarse en ese gran legado, en esas grandes ideas promovidas por esos gigantes antioqueños para introducir mejoras en la política fiscal. Estas incluyen un sistema de regalías que distribuye más equitativamente los ingresos de la explotación de recursos naturales; una regla fiscal que garantiza el ahorro de los ingresos temporales derivados de esa explotación; la introducción de la sostenibilidad fiscal dentro de la Constitución; y una reforma tributaria que busca reducir los costos de generar empleo, simplificar las tarifas, facilitar el recaudo e introducir mayor progresividad al impuesto de renta a personas.
Se espera que en sus próximos 200 años, la hacienda pública del país se beneficie aún más de la gallardía y la visión de líderes antioqueños, pues serán fundamentales para seguir construyendo un país más justo, moderno y seguro.