Dos evaluaciones de impacto dirigidas a estudiar cómo se puede reducir el ‘gobierno criminal’ en Medellín fueron desarrolladas como parte de una investigación que adelantan expertos de EAFIT, la Universidad de Chicago e Innovations for Poverty Action (IPA). El objetivo es comprender el funcionamiento de este fenómeno que se presenta con sus particularidades en distintas ciudades del mundo.
La primera evaluación analizó el efecto de aumentar la distancia entre los ciudadanos y los equipamientos urbanos en los que el gobierno local ofrece algunos servicios de resolución de conflictos y de policía. La segunda, por su parte, estimó el efecto de una intervención implementada por la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín entre los años 2018 y 2019, cuyo propósito fue desplazar a los grupos de crimen organizado de sus funciones de gobierno.
Los hallazgos del estudio
- En Medellín existen alrededor de 350 combos, la mayoría subordinados a entre 15 y 20 bandas criminales.
- Los niveles de ‘gobierno criminal’ varían mucho a lo largo de la ciudad. En algunos barrios los combos son la autoridad pues, con motivo de algunos tipos de problemas, ejercen más funciones de gobierno que el Estado.
- El ‘gobierno criminal’ está correlacionado a factores como la extorsión y los préstamos “gota a gota”. Esto sugiere que la extracción de rentas ilegales es uno de los motivos por los que los combos gobiernan.
- Los niveles reales de ‘gobierno criminal’ y otros fenómenos asociados como la extorsión son mucho más altos que los estimados por las autoridades en las encuestas de victimización y percepción de seguridad.
- Contrariamente a lo esperado, incrementar el gobierno del Estado puede aumentar el ‘gobierno criminal’. Esto puede ser consecuencia de la decepción de los ciudadanos frente a los fallos del Estado, del ejercicio de ventajas comparativas por parte de los grupos criminales o de la captura del Estado por parte de estos.
Las recomendaciones de política que hace el estudio
- No volver a implementar la Intervención Microterritorial bajo el esquema previamente utilizado, un esquema que no suministra servicios en una medida cercana a las expectativas ciudadanas.
- Poner en marcha un proceso para diseñar e implementar intervenciones innovadoras, dirigidas a enfrentar el ‘gobierno criminal’, la extorsión y otros fenómenos asociados con el crimen organizado.
- Realizar mediciones anuales sistemáticas sobre la fuerza y la influencia de los grupos de crimen organizado.
- Promover la realización de evaluaciones de impacto de intervenciones contra el crimen organizado.
Desde el punto de vista teórico, el ejercicio de funciones similares a las que deberían cumplir los Estados, entre las que se incluyen resolver disputas y problemas de las comunidades, imponer reglas de comportamiento, prestar seguridad, administrar justicia y cobrar impuestos se le conoce en la literatura como ‘gobierno criminal’.
Los investigadores de este proyecto a largo plazo en el marco de una agenda de investigación sobre grupos armados urbanos son Santiago Tobón Zapata y Gustavo Duncan Cruz, de EAFIT; Christopher Blattman y Benjamin Lessing, de la Universidad de Chicago; y Juan Pablo Mesa-Mejía, del IPA.
En estos
primeros reportes de la investigación también se encontró que aumentar la provisión de funciones de gobierno por parte del Estado en la ciudad no necesariamente genera de manera directa una reducción en la provisión de dichas funciones por parte de los denominados "combos" que integran las estructuras criminales.
"Probamos dos formas de cómo el gobierno ha tratado de enfrentarlo y lo que encontramos es que ninguna de las dos formas es efectiva. Una es un poco más de presencia a largo plazo en los territorios, a través de inspecciones de policía y demás, y encontramos que esto no desplaza el ‘gobierno criminal’. Y la segunda es una presencia mucho más inmediata, de llevar gestores comunitarios al territorio, y lo que encontramos es que si esto se da en contextos donde hay poco ‘gobierno criminal’, esto puede servir. Pero si se da en contextos donde hay un alto ‘gobierno criminal’, esto puede tener efectos adversos", señala Santiago Tobón, director del Centro de Investigaciones Económicas y Financieras (Cief) de EAFIT.
A través de este informe, los investigadores documentan cómo se presenta el fenómeno en los territorios y entregan algunas recomendaciones de política pública basadas en la evidencia empírica para enfrentarlo. Los resultados surgen tras una encuesta realizada a finales del año 2019 sobre ‘gobierno criminal’, en la que participaron 6.977 encuestados (4.868 hogares y 2.109 negocios) con el objetivo de medir algunos de los problemas asociados con el crimen organizado. La encuesta cubrió a 232 barrios, entre estos ocho pertenecientes a los municipios Bello e Itagüí que comparten frontera con la capital antioqueña.
"Por primera vez tenemos una medición exacta del ‘gobierno criminal’, lo que nos da pie en adelante para hacer investigaciones de manera sostenida, poder hacer un seguimiento de la política pública y su efectividad. Es decir, qué tanto logran reducir el ‘gobierno criminal’ las políticas públicas", concluye Gustavo Duncan, investigador y co-autor del informe.
Un largo camino
De acuerdo con el reporte del Cief, Medellín ha recorrido un largo camino de implementación de políticas de seguridad innovadoras, a la vez que ha mejorado sus indicadores de crimen y violencia. Destaca que durante las últimas décadas la ciudad pasó de tener más de 350 homicidios por cada 100 mil habitantes (año 1992), a tener aproximadamente 24 homicidios por cada 100 mil habitantes (2019).
Sin embargo, señala el informe, persiste una compleja estructura de grupos armados organizados, lo que implica problemas de seguridad y convivencia que afectan a las comunidades, como es el caso de los altos niveles de extorsión y el narcotráfico, entre otros.
"Por primera vez se mide esto de manera relativamente precisa y ya podemos tener un panorama de cómo está afectando a la ciudad en términos de magnitud. El gran mensaje en términos de política pública debería ser que el ejercicio de medición debería replicarse de manera frecuente para saber qué tanto avanzan las políticas de seguridad en términos de reducción del ‘gobierno criminal’, entendido como su capacidad de regular las transacciones y la interacción entre las comunidades a lo largo de la ciudad y de explotar economías criminales", expresa el analista Gustavo Duncan.
El ‘gobierno criminal’ es un fenómeno que afecta a millones de personas en el mundo y, sin embargo, aún no se han encontrado opciones de política pública claras para enfrentarlo. El desarrollo de investigaciones como ésta profundiza en la comprensión de sus dinámicas, pues en muchas ciudades los grupos organizados del crimen representan una amenaza creciente para la paz y el desarrollo.
"La solución a los problemas de ‘gobierno criminal’ obedece a políticas de largo plazo que poco a poco se van reduciendo, de hecho, la ciudad ha logrado reducir los índices de ‘gobierno criminal’, sobre todo si comenzamos a comparar cómo era la incidencia de los grupos criminales en la época de Escobar, por ejemplo, o de ‘Don Berna’, que era mucho mayor. Entonces hay que tener mucho cuidado a la hora de analizar las políticas, para qué están hechas y cuál es su propósito", comenta el profesor Gustavo Duncan.
Entre los problemas generados por el crimen organizado en la ciudad, de acuerdo con lo descrito por el informe, se encuentran el homicidio, la extorsión, la venta de drogas, el reclutamiento de niños y adolescentes, y el ‘gobierno criminal’ en barrios de ingreso bajo y medio-bajo. Según los investigadores, es posible reducir el ‘gobierno criminal’ mediante el aumento del gobierno del Estado, para lo que es necesario realizar intervenciones innovadoras que se anticipen las acciones de los grupos criminales.
"No hay una comprensión completa de cómo esto se da o en qué contextos, de qué puede hacer el gobierno al respecto. En esa medida es algo que está en la frontera del conocimiento, es por eso que estamos trabajando con una expectativa alta para que salgan productos de frontera muy relevantes para la política pública, precisamente, por estudiar un fenómeno poco desarrollado. Creemos que nuestro trabajo contribuye al desarrollo de estrategias y soluciones para este tipo de problemas", concluye el investigador Santiago Tobón.
Gobierno del Estado y del combo según diferentes situaciones problemáticas
En la Encuesta sobre Gobierno Criminal realizada en el año 2019, se preguntó sobre los actores que intervienen en la gestión de 17 situaciones problemáticas que ocurren en los barrios de Medellín y el Valle de Aburrá. La gestión de estas situaciones implica el desarrollo de funciones de vigilancia, regulación social y resolución de conflictos.
Para cada barrio incluido en la encuesta se construyó un Índice de Gobierno del Combo y un Índice de Gobierno del Estado. Estos índices, respectivamente, evidencian con qué frecuencia intervienen los combos y el Estado (representado en la Alcaldía del municipio y en la Policía Nacional) cuando los 17 problemas mencionados ocurren en el barrio.
Los índices toman valores desde 0 hasta 1. El 0 indica que el respectivo actor nunca interviene y el 1 indica que siempre interviene. Asimismo, se creó un Índice de Gobierno Relativo, cuyos valores son iguales a: Índice de Gobierno del Estado menos Índice de Gobierno del Combo.
El Índice de Gobierno Relativo oscila entre -1 y 1. Los valores negativos indican que el combo interviene más que el Estado (-1 significa que el combo es el único actor que interviene) y los valores positivos indican que el Estado interviene más que el combo (1 significa que el Estado es el único actor que interviene). El 0 significa que tanto el Estado como el combo intervienen con la misma frecuencia.
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Alejandro Gómez Valencia
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