Sistemas Financieros y Macroeconomía GISyM

Futuro de las finanzas regionales en Colombia 

En Colombia, los departamentos se financian mediante recursos propios y mediante transferencias del Gobierno nacional. A pesar del anhelo de descentralización fiscal, la mayor parte de los recursos con los que cuentan los gobiernos regionales provienen de transferencias del Gobierno central. El recaudo de impuestos y los ingresos de otras fuentes es minoritario.

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Para estudiar este fenómeno, se pueden medir los ingresos corrientes tributarios y no tributarios de las gobernaciones a partir de los datos oficiales del Departamento Nacional de Planeación (DNP) sobre las operaciones efectivas de caja, y luego compararlos con las transferencias recibidas desde el Gobierno nacional.

Pese a que la brecha entre recursos propios y recursos provenientes de transferencias se ha venido acortando, los departamentos han recibido del Gobierno nacional en promedio 1,43 veces más de lo que están en capacidad de recaudar por sí mismos. En otras palabras, entre los años 2000 y 2023, los ingresos propios de los departamentos representaron en promedio el 41,29% del total de sus ingresos. Pero los datos ocultan una realidad mucho más compleja: la desigualdad en la proveniencia de los ingresos de los departamentos.

Los departamentos de Colombia se clasifican en categorías fiscales: Cundinamarca, Antioquia y Valle del Cauca son de categoría “especial”, pues concentran una mayor población y obtienen más ingresos corrientes de libre destinación. Otros departamentos se clasifican en las categorías 1, 2, 3 y 4: la categoría 4 es la de menor población y menor nivel de ingreso.

En los tres departamentos de categoría especial, los ingresos corrientes propios han superado a las transferencias recibidas desde otras entidades públicas. Estos departamentos se benefician de grandes aglomeraciones urbanas e intensa actividad económica, lo que les permite obtener un gran recaudo tributario e incluso desarrollar otras fuentes de ingreso.

Todos los demás departamentos tienen una realidad distinta. En ellos, las transferencias superan a los ingresos propios. Para poner solo un ejemplo, mientras que Cundinamarca genera el 61% de sus recursos mediante ingresos propios, Amazonas no alcanza a generar el 10%.

Imagen Noticia EAFIT

Paisaje rural del departamento de Cundinamarca, Colombia

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Paisaje rural del departamento de Cundinamarca, en Colombia

Un país de regiones

Las diferencias entre los departamentos de Colombia implican que un cambio en la política fiscal territorial del país puede tener impactos muy distintos en cada región.

Por lo general, las medidas orientadas a aumentar la autonomía regional fortalecen a departamentos con mayor capacidad de generar recursos propios, como Antioquia, Cundinamarca y Valle del Cauca. Sin embargo, otras entidades territoriales no se beneficiarían en la misma medida, puesto que pueden enfrentar dificultades para incrementar su recaudo tributario.

En contraste, mantener o fortalecer las transferencias desde la nación hacia los departamentos permite a los departamentos con menor autonomía acceder a recursos cuantiosos que de otra manera no lograrían conseguir.

Esta opción puede verse como beneficiosa, ya que previene una mayor desigualdad en los ingresos de los departamentos. Sin embargo, los incentivos que este sistema genera no contrubuyen a fortalecer la eficiencia de las administraciones territoriales y pueden limitar la competitividad de los departamentos con mayor dinamismo económico.

Además, la mayoría de las transferencias del Gobierno nacional tienen destinaciones específicas que limitan la capacidad de las gobernaciones para decidir los rubros en los que es más pertinente invertir estos recursos.

Figura 1. Relación entre Ingresos Corrientes Departamentales e Ingresos por Transferencias, 2000-2023. Las categorías fiscales de los departamentos se definan cada año a partir de datos sobre su población e ingresos corrientes de libre destinación. Elaboración propia a partir de datos del DNP.

Por lo anterior, además del debate sobre las fuentes de financiación —dar mayor autonomía para recaudar o fortalecer las transferencias—, también se discute la posibilidad de fortalecer la capacidad decisoria de los departamentos para asignar los recursos a distintas áreas, de acuerdo con las prioridades territoriales.

Si bien es crucial mantener un adecuado financiamiento de los departamentos para fortalecer la igualdad entre las regiones del país, también lo es permitir que el recaudo propio se fortalezca, para incrementar la autonomía de los departamentos y tener un gasto público más orientado a las necesidades específicas de la diversa geografía nacional.

En este sentido, nuestra estimación[1] es que un crecimiento del 1% en la producción económica de los departamentos generaría un 0,8% de aumento en el recaudo propio, principalmente a través de los ingresos no tributarios. Es decir, el crecimiento y el desarrollo económico de los departamentos es una buena forma de lograr que estos obtengan mayor autonomía.

Autonomía con buen juicio fiscal

La Ley 617 de 2000 representa una herramienta fundamental para que los departamentos gestionen de forma más responsable sus recursos. Al exponer una categorización basada en dos factores concretos —la población y los ingresos corrientes de libre destinación—, la norma no solo busca ordenar las finanzas territoriales, sino también promover el equilibrio entre los recursos públicos que se recaudan y lo que se gasta en un año fiscal[2].

El Estado colombiano, mediante las normas de hacienda pública, orienta a los departamentos a conocer bien su capacidad fiscal y a ajustar su estructura administrativa en función de ella. La posibilidad de cambiar de categoría, según el desempeño financiero, introduce un incentivo claro: aquellos que gestionen sus recursos de manera eficiente tendrán más flexibilidad, mientras que quienes no lo logren, verán limitado su presupuesto destinado a la inversión.

Es crucial destacar que los recursos que los departamentos pueden administrar con mayor libertad provienen, en su mayoría, de los ingresos propios que generan a través del recaudo de impuestos, por ejemplo, gravando productos como la cerveza, los licores, los cigarrillos y el tabaco, los cuales aportan una parte importante de los ingresos corrientes.

Los gobiernos departamentales también generan ingresos por concepto de registro y anotación, y mediante el recaudo de impuestos a vehículos automotores. Además, la sobretasa a la gasolina cumple un rol clave, junto con otros ingresos que ayudan a completar el recaudo departamental.

Figura 2. En este mapa, los departamentos de Colombia se muestran más grandes o pequeños según su nivel de Ingresos Propios (Tributarios y No Tributarios) como Porcentaje del Total de los Ingresos Departamentales. Elaboración propia a partir de datos del DNP [4].

El Artículo 4 de la Ley 617 de 2000 fija topes a los gastos de funcionamiento de los departamentos según su nivel de ingresos. Un departamento de categoría especial puede gastar en funcionamiento hasta el 50 % de sus ingresos de libre destinación, mientras que uno de categoría 3 o 4 tiene que mantenerse dentro del 70 %[2].

La normativa también es clara en cuanto a qué ingresos pueden considerarse de libre uso, excluyendo aquellos que ya tienen un destino específico, como las regalías o las transferencias. Estos recursos solo pueden ser usados para un fin determinado y no pueden ser redistribuidos por el Gobierno nacional. Aun así, es necesario darles un manejo adecuado para asegurarse de que realmente respondan a las necesidades actuales.

Por su parte, las rentas nacionales tienen un destino específico y pueden utilizarse de manera flexible según las prioridades del presupuesto general[3]. Solo existen tres excepciones: las participaciones que la Constitución asigna a departamentos, distritos y municipios; los recursos para inversión social —salud, educación y programas para combatir la pobreza—; y aquellos que deben destinarse a entidades de previsión social o a las intendencias y comisarías.

En suma, mejorar la forma en que se planea el presupuesto nacional y los presupuestos territoriales es determinante para que los recursos sin un uso fijo se aprovechen al máximo, especialmente en áreas como salud, educación y reducción de la pobreza, sin perder la capacidad de adaptarse a las necesidades actuales.

Notas

Arias Mejía, J. M., Caicedo Esper, G. F., Acosta Ochoa, S., Salazar Aguirre, J., y Echeverri Valencia, M. F. (2024). Realidades de la descentralización fiscal de los departamentos. En Descentralización y autonomía territorial: El camino hacia adelante. Valor Público, Universidad EAFIT. Disponible en https://universidadeafit.widen.net/s/qpmwlrqldz/descentralizacion-autonomia-territorial
Congreso de Colombia. (2000). Ley 617 de 2000. Esta Ley ajusta aspectos clave de la Ley 136 de 1994 y de la Ley Orgánica del Presupuesto, con la intensión de fortalecer la descentralización y mejorar el manejo fiscal en municipios y departamentos.
Constitución Política de Colombia. (1991). Artículo 359. Establece el principio general de no asignación específica de las rentas nacionales, salvo las excepciones.
Departamento Nacional de Planeación (DNP) TerriData. Disponible en TerriData :: DNP.

Autores

José Miguel Arias-Mejía

Estudiante de la Maestría en Economía de la Universidad EAFIT

Gonzalo Felipe Caicedo-Esper

Profesor de cátedra de la Escuela de Finanzas, Economía y Gobierno EAFIT

Luis Miguel Ocampo-Marín

Experto en CAD y lider de proyectos en urbam EAFIT

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Autor

José Miguel Arias-Mejía; Gonzalo Felipe Caicedo-Esper

Edición

Agustín Patiño Orozco

La sostenibilidad como catalizador de la confianza pública 

La sostenibilidad es protagonista en discusiones públicas y análisis estratégicos de todo tipo de organizaciones. Para entender cómo inciden en la sostenibilidad del planeta, algunas empresas han incorporado análisis de impacto en temas ASG —asuntos ambientales, sociales y de gobernanza—mediante la aplicación de estándares como la Iniciativa de Reporte Global.

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Imagen Noticia EAFIT

paisaje de Medellín donde se ve el campus de la Universidad EAFIT y el edificio del Bloque 20 de Ciencias

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paisaje de una empresa en armonía con la naturaleza

Los análisis de sostenibilidad como la Iniciativa de Reporte Global —GRI, por sus siglas en inglés—, valoran tanto las externalidades negativas asociadas a la gestión empresarial, así como las contribuciones positivas de la organización que incrementan su credibilidad y confianza en la sociedad.

A partir de la Directiva 2022/2464 de la Unión Europea, se establece un estándar complementario con el concepto de “doble materialidad”, según el cual no sólo es importante reportar la incidencia que las acciones de una empresa tienen sobre temas ASG —materialidad de impacto—, sino también la forma en cómo esos temas afectan el desempeño financiero de la organización, los riesgos que enfrenta y las oportunidades que genera con su gestión, a través de la materialidad financiera.

Los reportes de doble materialidad, que conectan la sostenibilidad con la gestión del riesgo empresarial, son cada vez más relevantes conforme se consolidan los estándares y metodologías respectivas. Lo que queda claro es que hay una progresiva conciencia en el mundo empresarial de la conexión entre la sostenibilidad socioambiental y la sostenibilidad corporativa. En este sentido, será cada vez más importante para las organizaciones desplegar y comunicar sus estrategias de sostenibilidad.

La importancia del valor público generado por una organización no depende sólo de lo que se ha llamado “responsabilidad social empresarial” (RSE), sino también de la importancia que tiene, para una empresa, la percepción que las “partes interesadas” tienen sobre sus acciones y los valores que representan.

Por ejemplo, casi todos preferimos trabajar en una organización que promueve el bienestar de sus colaboradores, o consumir bienes y servicios provistos por una empresa que contribuye al progreso social. Incluso, en algunos casos, una empresa amigable con el medio ambiente quizás tenga acceso a mejores condiciones de crédito.

Es en relación con las “partes interesadas” —las personas o entidades que están en la órbita de influencia de la organización— que se definen aspectos críticos de la sostenibilidad y de los riesgos que delimitan el futuro de la empresa.

La sostenibilidad define el futuro de las organizaciones, en tanto genera compromisos ineludibles con la sostenibilidad de la sociedad y del planeta.

Crear valor social desde la empresa

El papel que desempeñan las organizaciones sociales, no gubernamentales y de la sociedad civil, se ha hecho cada vez más importante en las dos últimas décadas, conforme ganan relevancia los criterios ASG para el buen funcionamiento y la legitimidad de los sistemas económicos.

Lo anterior sucede por al menos tres razones. Primero, porque hay una zona media indefinida entre la gestión social que corresponde al Estado y la que puede asumirse como propia de las empresas. Segundo, porque hay límites a los aportes que el sector privado puede hacer al bienestar colectivo, al desarrollo productivo y al buen funcionamiento de la sociedad y del planeta. Tercero, porque se han desarrollado herramientas que permiten plantear problemas, diseñar esquemas de intervención —como la teoría del cambio—, y evaluar el impacto y la efectividad de las acciones que emprenden este tipo de organizaciones. Todo esto configura un espacio apropiado para las empresas con propósitos sociales, ya que se les reconoce su rol y se les dota de esquemas conceptuales apropiados para medir el impacto de sus acciones.

Además, alineando la estrategia organizacional con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y los planes de desarrollo local, las empresas contribuyen colaborativamente al logro de metas públicas. Por ello, las alianzas estratégicas y las prácticas de sostenibilidad y de responsabilidad social empresarial (RSE) desempeñan un papel muy importante en la creación de valor público.

Las organizaciones orientadas a la creación de valor público generan, no solo valor económico —representado en el desarrollo empresarial y el apoyo a proyectos de infraestructura que mejoran capacidades logísticas y facilitan el comercio y la conectividad—, sino que también generan valor social para diferentes grupos de interés, representado en la promoción y preservación de la cultura, la naturaleza, la inclusión social y la equidad, generando un efecto cascada en iniciativas educativas, programas de salud y bienestar, y desarrollo comunitario para poblaciones en situación de desventaja.

El valor de la comunicación

Las organizaciones deben comunicar de manera clara, coherente y honesta su estrategia de sostenibilidad. No basta con tener buenas prácticas si estas no se conocen, no se comprenden, o no inspiran. Mediante una comunicación efectiva, las organizaciones pueden promover narrativas de responsabilidad compartida, impulsando cambios en el comportamiento ciudadano, el consumo consciente y la participación social.

La comunicación genera confianza, compromiso, fidelización y movilizar aliados estratégicos cuando logra demostrar que el compromiso con la sostenibilidad es parte del corazón del negocio.

El compromiso también es con el uso eficiente de los recursos que se destinan a la sostenibilidad, la evaluación rigurosa y la mejora de la calidad de las decisiones que cimientan la reputación organizacional y hacen transparente el impacto social y ambiental que produce la empresa.

Además, es clave que exista consciencia profunda de esa estrategia dentro y fuera de la organización: que los líderes la comprendan, que los equipos la vivan, y que los grupos de interés vean su impacto. Solo así la sostenibilidad deja de ser un discurso y se convierte en una fuerza transformadora, capaz de generar valor privado y público.

Al comunicar de manera transparente sus compromisos y resultados en sostenibilidad ambiental, social y de gobernanza, las empresas refuerzan su legitimidad, fortalecen la confianza ciudadana en las instituciones públicas y privadas y mejoran en conjunto el entorno de gobernanza.

La comunicación de los resultados en sostenibilidad organizacional no puede basarse únicamente en narrativas inspiradoras. Requiere datos verificables y análisis que permitan evaluar el impacto de las intervenciones. Para comunicar la gestión con transparencia hay que fundamentarse en la evidencia económica.

Por eso los informes de sostenibilidad deben ir más allá del cumplimiento normativo y convertirse en ejercicios sistemáticos de rendición de cuentas, que muestren cómo las acciones de la empresa generan valor privado y público de forma medible. El fortalecimiento de la confianza pública y la sostenibilidad organizacional exige una gestión informada y basada en evidencia. Tanto las empresas como las organizaciones sociales están llamadas a medir y a comunicar con rigurosidad el impacto de sus decisiones, demostrando así su contribución al bienestar colectivo.

Herramientas como Bien+, metodología desarrollada en la Universidad EAFIT, permiten a las organizaciones evaluar el valor público que generan, conectando sus estrategias con resultados sociales tangibles, y dando sentido a su propósito y legitimidad en la sociedad contemporánea.

La comunicación de los resultados de gestión, en la medida en que obliga a evaluaciones cuidadosas de impacto que reflejen el valor real que produce la empresa, da fe de la responsabilidad asumida por la organización y de su compromiso con la sociedad a la que dirige sus esfuerzos.

El valor de la confianza pública

En síntesis, toda organización tiene una responsabilidad esencial en lo relativo a los factores ambientales, sociales y de gobernanza. En primer lugar, las empresas, porque con su diligencia en estos temas contribuyen a garantizar su sostenibilidad a largo plazo, atenuando riesgos que puedan incidir negativamente en su desempeño, y asegurando su “licencia social para operar”, que se deriva del cumplimiento de las expectativas que la sociedad, en su conjunto, y sus grupos de interés, tienen sobre la gestión empresarial.

En segundo lugar, las organizaciones sin ánimo de lucro, porque contribuyen al fortalecimiento institucional y el aumento del bienestar social, haciendo viable el desarrollo económico en cuanto propician el respeto a las reglas de juego y generan consensos para impulsar la gestión empresarial.

El desarrollo de herramientas de valoración de externalidades, —los efectos que una acción produce sobre otros agentes o la naturaleza y que no se materializan en transacciones de mercado—, y de evaluación de impacto —el análisis de los efectos que se producen cuando se destinan recursos a propósitos considerados meritorios por una organización—, abren la posibilidad de evaluar la rentabilidad social de la inversión realizada a través del cálculo del SROI —Retorno Social de la Inversión, por sus siglas en inglés—.

Gracias a todo esto se fortalece la confianza pública en la organización, se despliegan herramientas para optimizar el uso de los recursos, y se genera transparencia, propendiendo por mejores condiciones para la vida en sociedad y el ejercicio de la iniciativa empresarial para la creación de riqueza.